一男子转卖芹菜获利14元被罚款10万元；超市售出4板过期4天的酸奶退货后被罚2万元；煎饼店进货未标注生产日期的5元芥末油被罚款5000元……近年来，乱罚款、乱收费、执法尺度不明的现象，在各地基层实操中并不少见，对营商环境建设危害极大。

在此背景下，《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（后文简称《意见》）在近日出台。这是我国首次对行政法规章中的罚款设定与实施作出了规范。

《意见》中有不少亮点，比如“不得随意给予顶格罚款或者高额罚款”，“能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款”，“ 同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查”。

可以看出，《意见》中的措施实实在在地指向了实际问题，回应着企业和群众需求。这也表明，国家对“乱罚款”重拳出击，要持续为民营经济发展打造优质营商环境。

《意见》此时出台，释放了什么信号？它将如何遏制罚款乱象？又如何走向落实？

《意见》出台背后：打造更宽松的营商环境

尽管我国早有多部法律对罚款作出了规定，但从法规到执行层面，还存在着种种问题——相关法规规定不细、执法人员自由裁量权过大、罚款设定不科学、机械执法、“只罚不教”等。

不过，在过去两年，国家对多个领域的罚款事项进行了调整。

去年，司法部完成对604部行政法规的集中清理，这是新中国成立以来规模最大的一次行政法规清理，并在年底向社会公布取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，并对工业和信息化等领域17个罚款事项进行了调整。

早在2022年8月印发的《关于取消和调整一批罚款事项的决定》取消了公安、交通运输、市场监管领域29个罚款事项，调整了交通运输、市场监管领域24个罚款事项。

此次出台的《意见》，不仅涉及到罚款事项，还对罚款设定、实施、监督作出了全方位的规范。可见，这是从源头和根本上对罚款行为进行约束。

上述种种，释放了一个强烈信号——眼下正是全国经济恢复的关键阶段，民营经济活力更待激发。《意见》此时出台，为营造更宽松、公平、有序的营商环境，进一步打下了法治基础。

显然，若是地方以罚增收、以罚代管、逐利罚款，“窒息”的营商环境只会把企业越推越远。

法治是最好的营商环境。在中国人民大学公共管理学院马亮看来，“行政处罚的科学规范，可以稳定和提升市场主体的预期，使其能够更加坚定对未来发展的信心。”

《意见》强调不得随意新设罚款，要采取罚款以外的非强制行政手段，对于企业的轻微违规行为可以酌情轻罚或免罚。这些都是让企业特别是中小微企业能够自在“呼吸”，让营商环境空气“更清新”的利好法治措施。

“《意见》中的这些提法和做法都是市场主体很欢迎的，让执法既有力度又有温度，相信会给优化政商关系和营商环境带来积极正面的显著影响。”

清除罚款乱象：细化规范让罚款真正“有效”

罚款是较为常见的行政执法行为。但是，通过近年来曝光的多起“罚款乱”有关的舆论事件可以看出，罚款被一些政府部门视为手中至关重要的权力，甚至变成“创收工具”。

地方因缺钱而来的“罚款冲动”短视且有害，经常被媒体诟病，“一缺钱就想着从企业、个人头上薅羊毛，很容易陷入财政缺钱——罚款搞钱——营商环境恶化——企业用脚投票——税基减少——更加没钱的恶性循环。”

以上情形，显然与罚款的初衷背离甚远。各种罚款乱象，给个人和企业带来了不少负担。

法规规定不够细致、罚款设定不科学……亟需更加细致全面的规范，让罚款回归“本意”。

在2月28日国新办召开的国务院政策例行吹风会上，司法部有关负责人在解读《意见》时，多次提到了“细化”一词。

细化的规范，一方面可以减少大家对法律理解的偏差，另一方面，大大增强了罚款的可操作性，有益于减少机械化执法。

“对规章设定罚款的权限、数额等作出了细化规定”“ 倡导对行政处罚法规定的不予处罚、从轻减轻处罚、从重处罚等情形作出细化规定”“ 科学细化从轻、减轻、不予处罚、可以不予处罚的相关情形”……《意见》回应现实中常见的罚款问题，对罚款设定和实施的多方面内容作了细化规定。

对于“小过重罚”“顶格罚款”的问题，《意见》要求不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。

对于“类案不同罚”的问题，《意见》提出不同行政法规、规章对同一个违法行为设定罚款的要相互衔接，避免畸高畸低。拟规定较高起罚数额的，要充分听取专家学者等各方面意见，参考不同领域的相似违法行为或者同一领域的不同违法行为的罚款数额。

此外，《意见》中关于财会审计监督的部分值得关注。《意见》不仅明令禁止“逐利罚款”，还从审计层面强化了末端监督。《意见》要求同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查。这一规定，从末端遏制了以罚增收、逐利罚款的不良风气。

让《意见》落到实处：需对行政罚款全链条监督

还心存幻想、抱有靠罚款“创收”想法的政府部门，可能不会积极配合推动《意见》的贯彻落实。

马亮认为，部分地方可能会采取上有政策、下有对策的应对措施，《意见》中的相关规定，在贯彻落实的过程中会面临严峻的挑战。

如何清扫阻碍、保障《意见》中的具体举措能得到有效执行？

胡卫列认为，法律对于行政执法机关来说是一种刚性的约束，而对于企业和广大人民群众来说，又是有效的保护手段。“希望通过广泛的宣传解读，使各级行政机关、企业和人民群众能够充分了解《意见》的背景、精神和主要内容。”

行政罚款的对象主要是企业和群众，而加强罚款监督也需要来自全社会的参与。

在近期报道的男子转卖芹菜获利14元被罚款10万元的案件中，该男子在第一次收到处罚时一筹莫展，没有在法定期限内申请行政复议。再次收到加处的5万元罚款更是不知所措。

这从侧面反映了，对群众的普法教育和法律宣传需要进一步加强，才能让法律变成更好维护自身权益的工具。

马亮指出，在对罚款的监督中，最需要加强的就是公开透明和社会参与。比如，罚款数额畸高或畸低、罚款收入不合理增长等情形，都可以通过信息公开和公众参与得到发现和纠偏。

“要加快行政处罚信息公开和数据开放，使社会公众可以知晓罚款的来龙去脉，并参与到对行政罚款的举报、投诉和监督中。”马亮说。

胡卫列在发布会上谈到《意见》落实时强调，要充分发挥监督合力。在行政执法监督方面，县级以上地方人民政府司法行政部门要加强行政执法监督工作，对违法或者明显过罚不当的，要督促有关行政机关予以改正，对不及时改正的，要报请本级人民政府责令改正。

合力监督是化解执行操作中面临各种困难的重要手段。“要加强对行政罚款的全过程、全链条和全方位的监督，这既涉及到财务、会计、审计方面的监督，也需要政府、人大、司法等相关部门合力监督。”马亮认为。

南方+记者 段江含

【作者】 段江含

国是瞭望

网友看法

1、网友曹杨哆啦：有点行政罚款明显过重，但该重的罚款可又特别少，

2、网友番茄4406439365313148：该重罚的轻轻的罚，该轻罚的重重的顶格处罚

3、网友谦卑的力量：权力在制度的阳光下运行。 如果运用不好手中的权力，就把权力交还给人民。

4、网友异视界官方旗舰店：按照这个比例，假货和药品的处罚是不是也应该一万倍啊

5、网友德才兼备星空ij：有些人就是拿着一点权乱罚款，都想为自己利益

6、网友我的风铃已响起：坚决支持严厉打击乱罚款行为！特别是市场管理局、城管执法局！

7、网友热心山丘Me：罚款不重要，重要的是罚的款在哪去了，希望彻查。

8、网友好人理查德：上市公司造假该罚的他们倾家荡产

9、网友北极滕飞：应对执行高额罚款的，行政单位一把手进行免职处理，对当事责任人进行开除处理，只有这样才能真正做到服务于百姓，而不是坑害于百姓

10、网友JX田舍翁：长春长生，产品质量合格，生产过程有错，罚款91亿，公司高管至今在押。

11、网友手机用户王卫生：应把指导意见改成指导规范，强调国务院的领导权威。指导下面执行。不是商量。

12、网友风趣漂流瓶Yx：罚款5元至2千，从没见过5元的！

13、网友金点子5027588888：无法无天，一手遮天[刀][刀][刀]

14、网友第三只眼睛观世界：还应该严厉追责[发怒]

15、网友旅程十万八千里：这些乱罚款的人不得好报！

16、网友看海三月：最主要的是很多地方基层打击保护，缺少监督惩罚措施，现在唯有良心媒体监督才能暴露出一部分黑幕

17、网友江玉桃：罚款的钱进国库了吗

18、网友飞天蜈蚣48：是呀！国务院要先管理好手下的部门依法行政，才能让老百姓放心干事⋯

19、网友内内优先商品城店：被处罚的芹菜男子，该以什么条款向哪里提交行政复议？

20、网友勇者草原天路：没有遵循教育与处罚相结合的原则。